政府和社會資本合作（PPP）模式推行近十年，已經(jīng)在提升公共服務(wù)質(zhì)量和促進(jìn)有效投資方面發(fā)揮了積極作用。然而，在實(shí)際操作過程中，也暴露出一些亟須解決的問題。

2023年11月3日國務(wù)院辦公廳下發(fā)了國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》，明確政府和社會資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實(shí)施，聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目被嚴(yán)格限制，強(qiáng)調(diào)市場化收益優(yōu)先。

本文后附指導(dǎo)意見思維導(dǎo)圖和《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》

一、如何理解“聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目”

原文：“政府和社會資本合作項(xiàng)目應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，項(xiàng)目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責(zé)任。政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項(xiàng)目建設(shè)期對使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持；政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。除此之外，不得通過可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式，使用財政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營成本。”

使用者付費(fèi)是指政府和社會資本合作模式項(xiàng)目中由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。通常用于可經(jīng)營系數(shù)較高、財務(wù)效益良好、直接向最終用戶提供服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，如市政供水、城市管道燃?xì)?、高速公路等?/span>

收益要求：用戶支付的費(fèi)用必須足以覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營成本，并能提供一定的投資回報，以滿足行業(yè)基準(zhǔn)收益率要求。這樣不僅能保障項(xiàng)目的可持續(xù)運(yùn)營，還能有效吸引社會資本積極參與。對于實(shí)施使用者付費(fèi)項(xiàng)目，需嚴(yán)格審查其收費(fèi)機(jī)制的合理性與穩(wěn)定性。一方面，要確保收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)能夠依據(jù)成本和市場情況進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和行業(yè)發(fā)展的變化；另一方面，要建立有效的收費(fèi)監(jiān)管機(jī)制，保障消費(fèi)者的合法權(quán)益。只有通過這樣的方式，使用者付費(fèi)項(xiàng)目才能真正實(shí)現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙贏，也才能符合政府和社會資本合作模式的初衷。

風(fēng)險分配：政府不承諾保底收益，社會資本承擔(dān)主要運(yùn)營風(fēng)險。

政府支出責(zé)任：不得新增隱性債務(wù)。本質(zhì)是切斷財政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目虧損的通道，倒逼PPP項(xiàng)目回歸“市場化運(yùn)營”本質(zhì)，避免政府通過各種名義為項(xiàng)目“輸血”，從源頭防控財政風(fēng)險。

只能補(bǔ)貼運(yùn)營、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本：（1）政府對特許經(jīng)營項(xiàng)目的補(bǔ)貼應(yīng)是行業(yè)通行的補(bǔ)貼，不可以是僅針對單個項(xiàng)目單獨(dú)給予的補(bǔ)貼，應(yīng)符合“一視同仁”的原則。如某個行業(yè)或某類項(xiàng)目有統(tǒng)一的政府補(bǔ)貼，這類項(xiàng)目采取特許經(jīng)營模式后，仍應(yīng)正常享有補(bǔ)貼，不能因采用特許經(jīng)營模式而無法享有行業(yè)統(tǒng)一的政府補(bǔ)貼。（2）補(bǔ)貼運(yùn)營的范圍應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目對應(yīng)行業(yè)和領(lǐng)域的不同而存在差異，但基本原則是僅能補(bǔ)貼運(yùn)營成本，不得補(bǔ)貼建設(shè)成本。如經(jīng)營費(fèi)用中的外購原材料費(fèi)、燃料動力費(fèi)、人工費(fèi)、修理費(fèi)、其他運(yùn)營費(fèi)用，是適宜納入運(yùn)營補(bǔ)貼范圍的。（3）不得補(bǔ)貼建設(shè)成本，如直接支付工程款，防止政府通過 “建設(shè)補(bǔ)貼” 變相承擔(dān)項(xiàng)目投資風(fēng)險，避免地方政府以 PPP 名義違規(guī)融資（如 BT 模式變相墊資）。

明確禁止三類違規(guī)補(bǔ)貼方式：

1、可行性缺口補(bǔ)助：是在政府付費(fèi)機(jī)制與使用者付費(fèi)機(jī)制之外的一種折衷選擇。對于使用者付費(fèi)無法使社會資本獲取合理收益、甚至無法完全覆蓋項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營成本的項(xiàng)目，可以由政府提供一定的補(bǔ)助，以彌補(bǔ)使用者付費(fèi)之外的缺口部分，使項(xiàng)目具備商業(yè)上的可行性。但此種付費(fèi)機(jī)制的基本原則是“補(bǔ)缺口”，而不能使項(xiàng)目公司因此獲得超額利潤。

2、承諾保底收益率：政府不得承諾社會資本最低投資回報，如約定年收益率不低于多少，避免財政兜底。

3、可用性付費(fèi)：嚴(yán)禁將“項(xiàng)目建成”作為付費(fèi)條件（即不考核運(yùn)營效果，僅按工程進(jìn)度付費(fèi)），防止重建設(shè)、輕運(yùn)營。

二、如何理解“合理把握重點(diǎn)領(lǐng)域”

原文“政府和社會資本合作應(yīng)限定于有經(jīng)營性收益的項(xiàng)目，主要包括公路、鐵路、民航基礎(chǔ)設(shè)施和交通樞紐等交通項(xiàng)目，物流樞紐、物流園區(qū)項(xiàng)目，城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、停車場等市政項(xiàng)目，城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理及資源化利用等生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理項(xiàng)目，具有發(fā)電功能的水利項(xiàng)目，體育、旅游公共服務(wù)等社會項(xiàng)目，智慧城市、智慧交通、智慧農(nóng)業(yè)等新型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合的項(xiàng)目?！?/span>

領(lǐng)域限制：僅限具有經(jīng)營性收益的領(lǐng)域（如交通、環(huán)保、市政等），嚴(yán)禁借PPP名義變相舉債。禁止學(xué)校、醫(yī)院等公益性項(xiàng)目打包為特許經(jīng)營項(xiàng)目。

三、如何理解“《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》”

根據(jù)不同項(xiàng)目公共屬性強(qiáng)弱，結(jié)合實(shí)際情況，將政府和社會資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目分為三類，制定了《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》。市場化程度較高、公共屬性較弱的項(xiàng)目，應(yīng)由民營企業(yè)獨(dú)資或控股；關(guān)系國計民生、公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；少數(shù)涉及國家安全、公共屬性強(qiáng)且具有自然壟斷屬性的項(xiàng)目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與?！吨笇?dǎo)意見》明確，對清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會資本合作項(xiàng)目，也應(yīng)積極鼓勵民營企業(yè)參與。

在具體執(zhí)行過程中，應(yīng)注意到清單并非是對特許經(jīng)營行業(yè)范圍的限制，即便某些行業(yè)領(lǐng)域未在清單中明確列出，亦可依照新機(jī)制的規(guī)定，采用特許經(jīng)營模式。國家建立了清單動態(tài)調(diào)整機(jī)制，對項(xiàng)目清單進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，真正做到最大程度鼓勵民營企業(yè)參與。

四、如何理解“明確管理責(zé)任分工”

原文“國家發(fā)展改革委要牽頭做好特許經(jīng)營模式推進(jìn)工作，切實(shí)加強(qiáng)政策指導(dǎo)。地方各級人民政府要切實(shí)負(fù)起主體責(zé)任，規(guī)范推進(jìn)本級政府事權(quán)范圍內(nèi)的特許經(jīng)營項(xiàng)目。地方各級人民政府可依法依規(guī)授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等，作為特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)（以下簡稱項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)），負(fù)責(zé)特許經(jīng)營方案編制、特許經(jīng)營者選擇、特許經(jīng)營協(xié)議簽訂、項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管、合作期滿移交接收等工作。地方各級發(fā)展改革部門要發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，嚴(yán)格把關(guān)項(xiàng)目特許經(jīng)營方案等有關(guān)內(nèi)容，依法依規(guī)履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案職責(zé)。各級財政部門要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理制度，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，加大財會監(jiān)督力度，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律。”

主體責(zé)任：地方各級人民政府嚴(yán)格把關(guān)項(xiàng)目實(shí)施領(lǐng)域、范圍、方案，依法授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等，作為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，并明確其授權(quán)內(nèi)容和范圍。

實(shí)施機(jī)構(gòu)：由有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等擔(dān)任，并負(fù)責(zé)特許經(jīng)營項(xiàng)目的籌備、實(shí)施及監(jiān)管，包括實(shí)施方案的編制、特許經(jīng)營者的選擇、特許經(jīng)營協(xié)議簽訂、項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管、合作期滿移交接收等工作。

綜合協(xié)調(diào)：地方各級發(fā)展改革部門嚴(yán)格把關(guān)項(xiàng)目特許經(jīng)營方案等有關(guān)內(nèi)容，依法依規(guī)履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案職責(zé)。

預(yù)算管理：各級財政部門要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理制度，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，加大財會監(jiān)督力度。

其他：地方各級自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、能源、金融、安全監(jiān)管等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照政府授權(quán)以及各自職責(zé)，依法開展特許經(jīng)營項(xiàng)目相關(guān)工作。

《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》思維導(dǎo)圖

附件：

支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建

（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）

一、應(yīng)由民營企業(yè)獨(dú)資或控股的項(xiàng)目

（一）環(huán)保領(lǐng)域

1.垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目

（二）市政領(lǐng)域

2.園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目

3.公共停車場項(xiàng)目

（三）物流領(lǐng)域

4.物流樞紐、物流園區(qū)項(xiàng)目

（四）農(nóng)業(yè)林業(yè)領(lǐng)域

5.農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用項(xiàng)目

6.旅游農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目

7.林業(yè)生態(tài)項(xiàng)目

（五）社會領(lǐng)域

8.體育項(xiàng)目

9.旅游公共服務(wù)項(xiàng)目

二、民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%的項(xiàng)目

（一）環(huán)保領(lǐng)域

10.污水處理項(xiàng)目

11.污水管網(wǎng)項(xiàng)目

（二）市政領(lǐng)域

12.城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱項(xiàng)目

（三）交通運(yùn)輸領(lǐng)域

13.城際鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路，鐵路客貨運(yùn)輸商業(yè)類、延伸類業(yè)務(wù)項(xiàng)目

14.收費(fèi)公路項(xiàng)目（不含投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費(fèi)公路項(xiàng)目）

15.低運(yùn)量軌道交通項(xiàng)目

（四）物流領(lǐng)域

16.機(jī)場貨運(yùn)處理設(shè)施項(xiàng)目

17.國家物流樞紐、國家骨干冷鏈物流基地項(xiàng)目

（五）水利領(lǐng)域

18.具有發(fā)電功能的小型水利項(xiàng)目

（六）新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域

19.智慧城市、智慧交通、智慧農(nóng)業(yè)、智慧能源項(xiàng)目

20.數(shù)據(jù)中心項(xiàng)目

21.人工智能算力基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目

22.民用空間基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目

三、積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與的項(xiàng)目

（一）交通運(yùn)輸領(lǐng)域

23.列入中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃、國家批準(zhǔn)的專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的鐵路項(xiàng)目

24.投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費(fèi)公路等項(xiàng)目

25.城市地鐵、輕軌和市域（郊）鐵路項(xiàng)目

26.民用運(yùn)輸機(jī)場項(xiàng)目

（二）能源領(lǐng)域

27.農(nóng)村電網(wǎng)改造升級項(xiàng)目

28.油氣管網(wǎng)主干線或支線項(xiàng)目

29.石油、天然氣儲備設(shè)施項(xiàng)目

（三）水利領(lǐng)域

30.具有發(fā)電功能的大中型水利項(xiàng)目

供稿 | 劉 洋

初審 | 陳川澤

審核 | 孫 陽

編輯 | 唐 露